Zmiany ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadzają w art. 2a ust. 1 jednoznaczny zapis: „Nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej”. Ustawa stanowi inaczej gdy nabywcą nieruchomości rolnej będą:
- osoba bliska zbywcy,
- jednostka samorządu terytorialnego,
- Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencja,
- w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego;
- na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego
- w wyniku wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego.

Nabycie nieruchomości przez inne podmioty niż wyżej wymienione może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek:

1) zbywcy, jeżeli:
a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty wyszczególnione powyżej,
b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;

2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która
a) posiada kwalifikacje rolnicze,
b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy , na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.

Z zapisów projektu ustawy wynika, że to rolnik musi znaleźć podmiot który spełniałby te wszystkie kryteria i zechciałby kupić jego nieruchomość. W przypadku gdy nabywca nieruchomości rolnej nie prowadzi przez 10 lat gospodarstwa rolnego osobiście lub od chwili nabycia nieruchomości rolnej nie zamieszkuje przez lat 5 na terenie gminy na której położona jest przynajmniej jedna z nieruchomości rolnych, sąd na wniosek Agencji, stwierdza nabycie własności tej nieruchomości przez Agencję działającą na rzecz Skarbu Państwa, za zapłatą równowartości pieniężnej ustalonej stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jedyny przypadek zbycia nieruchomości przed upływem wyżej wymienionych okresów jest wtedy, gdy na wniosek nabywcy sąd zezwoli na dokonanie czynności zbycia nieruchomości, jeżeli wynika to z przyczyn losowych. Wynika z tego wniosek, że grunty rolne, które oprócz pożytków z ich uprawy były również dla rolnika kapitałem, a w wyniku zapisów ustawy stają się przysłowiową „kulą u nogi”. W uzasadnieniu do ustawy pisze się, że nowe przepisy wprowadzające dystrybucję nieruchomości rolnych mają chronić te grunty jako niepomnażalne dobro publiczne. Takie podejście do własności gruntów rolnych dla rolnika prowadzącego gospodarstwo rodzinne jest niezrozumiałe.
Podmiotem, który będzie decydował o losie rolnika, będzie Agencja Nieruchomości Rolnych. Ona będzie decydować o zbyciu gruntów rolnych przez rolnika wydając odpowiedni dokument w postaci decyzji administracyjnej. Projekt ustawy daje Agencji prawo nabycia nieruchomości za zapłatę równowartości pieniężnej w przypadkach innych niż umowa kupna – sprzedaży. (Agencja, która w swoim Zasobie posiada grunty Skarbu Państwa, winna je trwale zagospodarować. W jej Zasobie znajduje się tysiące hektarów gruntów wydzierżawionych, gruntów rolnych niezagospodarowanych i tzw. gruntów niezbywalnych - drogi, rowy, nieużytki, lasy i zakrzaczenia, wody płynące, wody stojące, grunty zabudowane … itd. - z którymi nie wiadomo co zrobić). Prawo własności zapewnia właścicielowi korzystanie z rzeczy oraz daje uprawnienie do rozporządzania rzeczą, które oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zapisy projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości … zdają się negować to uprawnienie właściciela.

Swoje uwagi dotyczące projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw przesłał do Dolnośląskiej Izby Rolniczej Dolnośląski Związek Dzierżawców i Właścicieli Nieruchomości Rolnych, których treść zamieszczam poniżej.
Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości rolnych będących własnością Skarbu Państwa wydaje się być rozwiązaniem zgodnym z prawem, bowiem Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości może decydować o tym, czy nieruchomości rolne wchodzące w skład Zasoby będą sprzedawane czy też nie.

Jednakże, wbrew twierdzeniom zawartym w Uzasadnieniu projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, projektowane zapisy mogą zostać uznane za naruszające przepisy prawa wspólnotowego. Zgodnie z prawem unijnym, ograniczenia zasady swobody przepływu kapitału nie powinny stanowić dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności (art. 65 ust. 3 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zwany dalej TFUE). Biorąc pod uwagę okoliczność, iż wejście w życie ustawy zostało zaplanowane na dzień poprzedzający zakończenie okresu przejściowego związanego z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, w dalszej perspektywie wprowadzenie planowanych zmian może być odczytane jako ukryte ograniczenie zasady swobody przepływu kapitału.
Zauważyć należy, że TFUE przewiduje możliwość wprowadzenia środków w prawie krajowym, które będą ograniczać zasadę swobody przepływu kapitału. Środek taki jest dopuszczalny pod warunkiem, że dąży do urzeczywistnienia celu służącego interesowi ogólnemu, jest stosowany w sposób niedyskryminujący oraz przestrzega zasady proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać ponad to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
Środkami stanowiącymi ograniczenia w przepływie kapitału są wszystkie te instrumenty, które mogą zniechęcić osoby niebędące obywatelami do dokonania inwestycji w danym państwie członkowskim. Instrumenty takie co do zasady traktowane są jako ograniczające swobodę przepływu kapitału, a zatem naruszające podstawowe swobody UE. Aby nie zostały uznane za niezgodne z zasadami Unii Europejskiej w pierwszej kolejności nie mogą wykraczać ponad to, co jest konieczne dla osiągnięcia założonego celu. Nie mogą być zatem szczególnie uciążliwe. Ustawodawca powinien zatem stosować konstrukcje jak najmniej restrykcyjne. Konieczne jest zatem określenie racjonalnych i przejrzystych przesłanek stosowania środków ograniczających wobec uczestników obrotu prawnego.
Pamiętać należy również, ze niedopuszczalne są rozwiązania przyznające organom kontrolnym zbyt daleko idącą swobodę oceny. Oznacza to konieczność zapewnienia odpowiedniego systemu weryfikacji działań podejmowanych przez podmioty kontrolujące obrót nieruchomościami.
Projektowana ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadza szereg daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomościami rolnymi.
W ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego przewiduje się dodanie art. 2a, zgodnie z którym nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo podmiotami, które będą mogły nabywać nieruchomości to:
- osoby bliskie zbywcy,
- jednostki samorządu terytorialnego,
- Skarb Państwa albo działająca na jego rzecz ANR,
- podmioty nabywające nieruchomość w wyniku dziedziczenia lub zapisu windykacyjnego,
- podmioty nabywające nieruchomość na podstawie art. 151 lub 231 Kodeksu cywilnego
- podmioty nabywające nieruchomość na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego.
Inne podmioty będą mogły nabyć nieruchomości rolne tylko za zgodą Prezesa Agencji wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Co prawda przepis wskazuje kiedy taka decyzja może być wydana, ale zapisy te mają charakter ocenny i trudny w praktyce do zrealizowania. Niejasne jest na przykład w jaki sposób zbywca nieruchomości miałby wykazać, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, które co do zasady mają prawo nabywania nieruchomości (rolnicy indywidualni, osoby bliskie zbywcy itd.). Wprowadzenie takiej zasady stanowi daleko idące ograniczenie prawa własności i w tym zakresie może być sprzeczne z konstytucją.
W kontekście orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wątpliwości budzi projektowany art. 2a ust. 4 pkt 2 lit c ustawy, który przewiduje, że za zgodą Prezesa ANR nieruchomość będzie mogła nabyć osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne, która (poza wymogiem posiadania kwalifikacji rolniczych i rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.
Przywołać w tym miejscu należy sprawę pod sygn. C-370/05 Festersen, zawisłą przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Trybunał uznał w niej, że obowiązek zamieszkania stanowi środek, który wykracza ponad to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie środowisk wiejskich. Obowiązek zamieszkania ogranicza nie tylko swobodny przepływ kapitału, ale także prawo do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania przez nabywcę, które zapewnia mu art. 2 ust. 1 Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Obowiązek zamieszkania naruszający w ten sposób prawo podstawowe zagwarantowane przez Europejską Konwencję Praw Człowieka został uznany szczególnie uciążliwy. Trybunał uznał, że należało zadać pytanie, czy można było przyjąć inne, mniej restrykcyjne środki. Stwierdził on, że obowiązek ten zostałby uznany za środek konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu, na tej podstawie, że sam w sobie stwarzałby korzystne skutki dla rynku nieruchomości. Zestawiając ten obowiązek z warunkiem, by miejsce zamieszkania zostało utrzymane przez przynajmniej osiem lat, taki warunek dodatkowy wykracza ponad to, co można by uznać za konieczne, w szczególności dlatego, że prowadzi do trwałego zawieszenia wykonywania podstawowej swobody wyboru miejsca zamieszkania.
Ogromne wątpliwości w zakresie naruszenia zasad prawa własności budzić może również projektowana treść art. 3a ustawy, która przewiduje, że Agencji przysługiwać będzie prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnych. Należy poddać rozwadze, czy zapis taki nie będzie sprzeczny z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku planowanej treści art. 3b ustawy, zgodnie z którym w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej, która jest właścicielem nieruchomości rolnej, Agencja działając na rzecz Skarbu Państwa, mogłaby złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej. Rozwiązanie to w sposób daleko idący ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności. Nadto zauważyć należy, że w planowanych przepisach brak jest przesłanek kiedy ANR mogłaby zrealizować prawo pierwokupu albo tzw. prawo nabycia. Wydaje się zatem, że Agencji przysługuje bardzo szeroka swoboda w tym zakresie oparta na nieostrych pojęciach dbania o właściwe zagospodarowanie gruntów rolnych. Brak wyraźnego wskazania kiedy te uprawnienia mogą być zrealizowane wydaje się naruszać nie tylko podstawowe zasady związane z prawem własności, ale również prawo wspólnotowe oraz zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Również wątpliwości budzi projektowana zmiana art. 4 ustawy w zakresie tzw. prawa nabycia. Sama koncepcja prawa nabycia jest daleko idącą formą ograniczenia swobody obrotu nieruchomościami. Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej w sytuacji, jeżeli nabycie nieruchomości ma nastąpić w wyniku:
- zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży lub
- jednostronnej czynności prawnej, lub
- orzeczenia sądu, organu administracji publicznej albo orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, lub
- innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności:
a) zasiedzenia nieruchomości rolnej, dziedziczenia (!) oraz zapisu windykacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość rolna lub gospodarstwo rolne,
b) podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych.
Konstrukcja prawa nabycia już na gruncie dotychczasowych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego była przedmiotem daleko idących wątpliwości, gdyż wykonanie tego uprawnienia przez Agencję oznacza w istocie pozbawienie własności w drodze jednostronnego oświadczenia woli. Zasadniczym problemem jest nieokreślenie w ustawie precyzyjnych przesłanek wykonywania wskazanych uprawnień, co faktycznie oznacza pełną uznaniowość działania Agencji. Można mieć poważne wątpliwości, czy przyjęte w ustawie rozwiązania są właściwe z uwagi na cel, który mają osiągnąć i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu. Szczególne wątpliwości budzi możliwość skorzystania z prawa nabycia w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, która obejmuje między innymi zasiedzenie oraz dziedziczenie. Brak jest uzasadnienia do wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji państwa w stosunki cywilnoprawne. W uzasadnieniu projektowanych zmian nie wskazano jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu ta poważnego ograniczenia prawa własności. Pamiętać należy, że po 1990 r. ukształtowana została swoboda obrotu gospodarczego nieruchomościami rolnymi (gospodarstwami rolnymi). Wprowadzenie powyższych przepisów wprowadzi na tyle szerokie uprawnienia Skarbu Państwa, stanowi daleko idące naruszenie prawa własności.

Należy bowiem pamiętać, że treść prawa własności zapewnia właścicielowi podstawowe uprawnienia do rzeczy. Jest to uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. "Wyraźnie zaznaczonym w normie art. 140 kodeksu cywilnego uprawnieniem właściciela jest przysługujące mu uprawnienie do korzystania z rzeczy. Na korzystanie z rzeczy składa się uprawnienie do posiadania rzeczy; chodzi tu o posiadanie samoistne w rozumieniu art. 336. Drugim uprawnieniem właściciela jest prawo do rozporządzania rzeczą, które oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy" za: Ciszewski Jerzy (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II. Uprawnienie właściciela do rozporządzania rzeczą oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy i „umożliwia właścicielowi realizację w sensie ekonomicznym wartości wymiennej rzeczy” (zob. T. Dybowski, Ochrona własności..., s. 82). Do rozporządzania zalicza się uprawnienie do wyzbycia się własności rzeczy oraz uprawnienie do jej obciążenia. O ile prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, to wciąż pozostaje jednym z praw podstawowych, dla ograniczenia których konieczne jest odpowiednie uzasadnienie.
Podsumowując projektowana ustawa budzi poważne wątpliwości co do zgodności zarówno z przepisami prawa krajowego jak i przepisami wspólnotowymi. Planowane zapisy ograniczają prawo własności oraz wprowadzają daleko idącą kontrolę Państwa w zakresie obrotu nieruchomościami, która w dużej mierze oparta jest na uznaniowości organów administracji. Brak jest wyraźnych regulacji dotyczących przesłanek wydania decyzji administracyjnych ograniczających prawo własności.
W zakresie dzierżawy nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa projektowane zmiany nie odbiegają znacząco od zmian uchwalonych ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ograniczona będzie możliwość nabywania nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Planowane zmiany nie ingerują jednak znacząco w zagadnienia związane z dzierżawą nieruchomości rolnych Skarbu Państwa. Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi w pierwszej kolejności będzie polegało na oddawaniu nieruchomości w dzierżawę, następnie w drodze sprzedaży na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych. W efekcie planowanych zmian nieruchomości z Zasobu będą mogli nabywać tylko rolnicy indywidualni.